文章來源：國資委紀委 發布時間：2009-09-23
推進國有企業懲防體系建設融入經營管理
——在地方國資委紀委書記研討會上的講話
賈 福 興
（2009年9月17日）
同志們：
這次會議主要是圍繞國有企業懲防體系建設如何融入經營管理開展研討。今年年初，賀國強書記到部分中央企業調研時提出“把懲防體系植于企業內部控制和風險管理制度之內、融入企業經營管理體系之中”，為國有企業懲防體系建設明確了探索和完善的方向。國有企業結合自身實際，著力發揮懲防體系的整體性、系統性、協調性、實效性，落實到具體工作中，形成與企業改革發展融為一體的反腐倡廉機制。這兩天，我認真看了交流材料，聽了大會發言，很受啟發。在這里，我結合研討情況談幾點認識。
一、國有企業懲防體系建設的探索
2005年初，黨中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），提出新形勢下反腐倡廉的重大戰略決策。黨的十七大將建立健全懲防體系寫入黨章，將反腐倡廉建設確立為黨的建設五項基本任務之一。去年，中央又出臺了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，在不到三年的時間里提出一系列重大舉措，充分說明黨中央對于以完善懲防體系為重點加強反腐倡廉建設的高度重視。
各地國資委和國有企業認真貫徹落實中央的部署，以建立健全與現代企業制度相適應的懲防體系為重點，深入推進反腐倡廉建設。2005年以來召開的四次地方國資委紀委書記研討會，分別以預防、制度、監督、整體推進等作為專題進行研討，就是在不斷探索和總結國有企業懲防體系建設的規律，指導反腐倡廉建設不斷發展的實踐。
（一）實現了從認識到實踐的轉變。國有企業懲防體系是全黨懲防體系建設的重要組成部分，既具有共性，又體現企業特性。幾年來，我們堅持反腐倡廉戰略方針，按照《實施綱要》積極探索，全面推進教育、制度、監督、改革、糾風、懲處各項工作，懲防體系建設在國有企業實現了從認識到植根企業實踐的轉變。一是懲防體系建設堅持融入企業經營管理。懲防體系建設是企業經營管理的重要內容和有機組成，這種認識要深入經營管理者的頭腦，切實變為指導行動的思想觀念。因為防范違紀違法案件發生，預防腐敗和犯罪，本身就是非常重要的管理。我們懲治的違紀違法行為，往往都是違背企業科學管理的行為，與管理不相容的非廉潔行為，把懲治和預防融入企業管理就是一個很好的結合。認識上的升華必然帶來實踐的積極探索和創新，許多企業在推進精細化管理、優化業務流程、加強風險管理與控制中，強化了對經營管理權力的監督制衡。構建懲防體系，拓展了從源頭上防治腐敗工作領域，從強化企業管理的角度，推進反腐倡廉建設，為國有企業的改革發展提供了政治保證。二是懲防體系建設堅持齊抓共建。懲防體系建設不僅是企業紀檢監察部門的事、政工部門的事，不純粹屬于黨建工作的范疇，它也是企業經營管理各部門的重要責任。許多工作要在企業改革發展和經營管理中來實現和完成。這就需要在工作中充分發揮企業黨組織的政治核心作用，充分依靠經營管理人員的推動，充分發揮業務部門的監管職能，形成整體合力。三是懲防體系建設堅持兩手抓、兩手硬。兩手抓是鄧小平理論的一個重要觀點，也是馬克思主義辯證統一的方法論。在企業懲防體系建設中運用“兩手抓”的指導思想，既要堅持從嚴治黨、依法治企，保持懲治腐敗強勁勢頭，又要加大預防腐敗工作力度，深化企業改革，創新體制機制，與改革舉措結合起來，努力從源頭上防治腐敗問題。
（二）實現了從突出重點到統籌推進的轉變。從黨的十四大提出教育、法制、監督，到《工作規劃》中的教育、制度、監督、改革、糾風、懲處等，懲防體系建設的基本要素不斷健全，體系化特點更加明顯。2005年，國務院國資委出臺了貫徹落實《實施綱要》的具體意見，國有企業把制度建設作為體系建設的基礎工作和重點，制定任務分解表，明確各項任務的具體內容，強調責任主體以及時間進度等要求，抓緊完善制度體系，為懲防體系建設提供有效的制度保障，取得了比較明顯的成效。在深入推進懲防體系制度建設過程中，我們發現，許多工作僅有制度還不夠，必須在制度群或機制上下功夫，從制度延伸到體制機制，為體系建設搭建制度機制框架。有不少企業緊緊抓住教育這個基礎環節下功夫，在解決不愿腐敗上奠定深厚的思想基礎，探索有效預防腐敗的教育方法和機制，取得好的效果。還有許多企業著眼于監督這個重點，整合監督資源，發揮監督作用，運用民主生活會、述廉議廉、民主評議等方式，力求監督到位，創造了不少好經驗。還有的注重體制機制建設，發揮改革的作用，開展董事會試點，引入外部董事，實現了權力的制衡與約束。有的借助國有資產監管的大平臺，組織協調業務管理部門充分發揮職能作用，把反腐倡廉要求與國有資產監管工作融為一體，從體制機制制度和管理創新上改善了反腐倡廉環境。但是，這些抓重點的方法一定要過渡到整體與重點相結合上。否則會顧此失彼，失去體系建設的意義。因此，從2008年開始，我們堅持用教育、制度、監督、改革、糾風、懲處等六種要素，同時抓“三重一大”集體決策制度和國有企業領導人員廉潔從業“七項要求”等工作的貫徹落實，從而保證了總體效果。
（三）實現了從要素到整合的轉變。體系建設的存在是有要素支撐的，最早講三者并重，后來講六個要素。要在加強教育、完善制度、強化監督、深化改革、嚴厲懲處等方面下功夫，但是僅僅講要素還不夠，如果沒有要素間的協調與整合，仍然是各自為政，發揮不了合力的作用。因此，在探索中我們強調整體推進，要求具體工作從整體角度抓，單項工作從綜合角度抓，實現了懲防體系建設與各項工作任務的一體化。現在，我們強調業務部門的教育監督管理負責制，自覺地將職責范圍內的工作與懲防體系建設相聯系，參與研究抓落實的部署，制定工作計劃，完成任務分解。比如我們在貫徹落實《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》（以下簡稱《若干規定》）時，既通過教育使領導人員知曉，也通過宣傳和廉潔文化建設，讓職工了解和參與監督；既完善制度規范，也查處發生的違紀違法問題。體現了扎實推進懲防體系建設的成效。
幾年來的實踐探索取得了比較明顯的效果，總結了一些有效管用的經驗。我們要進一步提高自覺性，堅定信心，不斷摸索和積累經驗，深入推進國有企業懲防體系建設。
二、國有企業懲防體系建設新的經驗
從交流的經驗材料看，我們對懲防體系建設的思考越來越深化，成效越來越顯著，呈現出體系建設的生機和活力。
（一）在機構上，整合企業內部監督力量。隨著國有企業公司制股份制改革的深入，紀檢監察工作在現代企業制度中面臨新的形勢和情況，存在著“監督體制機制不適應、工作機構不落實、監督力量不集中、監督渠道不暢通”等問題，也直接影響到懲防體系建設的深入推進。各地區、各部門、各單位針對存在問題，在實踐中不斷探索、改進和完善。吉林省國資委按照“職責明確、信息共享、優勢互補、整體聯動”的要求，探索在法人治理結構下“三位一體、四位一體、五位一體”的監督格局。廣東省國資委充實紀檢力量，進一步完善懲防體系組織保障架構。山東省國資委提出完善紀檢、監察、審計、內部監事會等監督部門一體化的工作格局，建立紀檢監察人員交流制度，紀委書記依法進入董事會、監事會，在國有企業內建立二級企業紀委書記垂直管理制度，建立監管企業聯合辦案制度，完善紀檢監察監督機制的對策建議。湖北省國資委堅持把廉潔文化作為根本點、把建章立制作為切入點、把權力制約和監督作為核心點、把加強信訪舉報和案件查處作為著力點、把搞好自身建設作為關鍵點。
（二）在功能上，按照“五個一批”要求，推進企業監督與管理相互融合。懲防體系要植根于內部控制等基本制度，有機融入企業管理，推進精細化管理、優化業務流程、加強風險管理與控制。上海市國資委以規范權力運行為關鍵，完善法人治理結構，以提高預防能力為重點推進內控制度建設，以專項檢查為載體規范廉潔從業行為，以推進融入管理為主題發揮組織協調作用。浙江省國資委提出國有企業懲防體系建設拓展“融合”的領域，強化“融合”的保障，提升“融合”的能力。中國海洋石油總公司堅持將內部控制與監督的關口前移，著力于事前監督和過程監督，努力實現“源頭治本”，形成風險管理體系與懲防體系建設良性互動的局面。中國航空工業集團公司構建以落實黨風廉政建設責任制為核心的責任體系，以建立健全懲防體系為核心的工作體系，以工作考核和責任追究為核心的評價體系，保證和促進企業健康持續發展。寶鋼集團有限公司規范行為、優化流程、凈化環境，使懲防體系建設進入管理，融入決策和執行的流程。遼寧省國資委建立完善教育防范、制度約束、監督制衡機制，發揮案件查辦治本功能，探索懲防體系與國資監管體制相融合的有效途徑。深圳市國資委紀委指導能源集團股份有限公司探索構建“參與管理，融入流程”的監督新體制，規范招投標流程和嚴格執行備案制度，全面推行“過程審計”管理模式。福建省國資委以制度建設為龍頭，完善內控制度；以規范經營管理權力為重點，提高決策水平；以防范經營風險為核心，提高管控能力；以效能監察為抓手，提高執行內控制度能力。寧波市國資委與完善國資監管制度、加快現代企業制度建設、提高企業領導者綜合素質相結合，增強懲防體系建設的實用性。海南省國資委建立規范的教育、權力運行、查辦案件、監督力量協同等機制。天津、貴州、甘肅、西藏等國資委發揮懲防體系的引導作用、約束作用、制約作用、推動作用和威懾作用，有機融入監管企業經營管理流程，克服“兩張皮”的現象。
（三）在手段上，懲防并舉，發揮查辦案件的治本功能。預防和懲治是反腐倡廉建設相輔相成、互相促進的兩個方面。只有嚴肅查辦違紀違法案件，才能為有效預防腐敗創造條件；只有從源頭上預防腐敗，才能鞏固和發展反腐敗斗爭已經取得的成效，從根本上解決腐敗問題。湖南省國資委從解決經營管理一般違規違紀問題入手，加強預防腐敗工作。大連市國資委抓住五個關鍵環節，利用三個手段，加強薄弱環節，整體提升企業管理水平。江西、新疆等國資委堅持以查促教、以查促建、以查促管、以查促糾、以查促訓，有效發揮了查辦案件的治本功能。黑龍江省國資委在嚴肅查處企業違紀違法案件的同時，更加注重治本，總結了查辦案件的三條經驗、五點啟示。河南省國資委以責任機制落實領導責任，以廉潔文化促進廉潔從業，以強化監督推進科學管理，以高壓態勢震懾違紀違法行為，強力推進制度執行力建設。廣西、內蒙古、陜西、山西等國資委在嚴肅查辦案件、發揮治本功能方面也做了積極探索和深入思考。
（四）在方法上，以重點工作統籌推進懲防體系建設。四川省國資委發揮監管職能，規范收入分配、規范產權交易、強化風險管理、用好中介機構、同步推進懲防體系建設。重慶市國資委從制度建設入手，建立以“三重一大”為重點的決策風險防控制度、以“五會制”為核心的法律風險防控制度、以“審核制”為核心的投資風險防控制度、以“分權制”為核心的招投標風險防控制度、以“選聘制”為核心的中介服務風險防控制度，探索建立國有產權交易的“重慶模式”。安徽省國資委總結了懲防體系建設在延伸拓展中推進、在突出重點中推進、在創新手段中推進、在系統致勝中推進、在彰顯特色中推進、在落實責任中推進的整體推進做法。云南國資委從體制機制制度方面，提出了加強對企業主要負責人監督的十個舉措。北京市國資委將廉政風險防范管理與企業內控機制、強化企業管理相結合，規范權力運行，確定重點防控領域，圍繞關鍵環節查找廉政風險點，制定防范措施，落實防控責任。江蘇省、寧夏等國資委對紀檢監察工作與企業業務工作的結合點——國有企業廉潔風險進行研究，很有新意。河北省國資委在推進集中管控，開展企業權力公開透明運行試點工作等方面積極探索。青島啤酒集團將黨風廉政建設融入企業信息化建設，建立了以企業管理信息化為載體的監督約束平臺，達到了企業快速發展與黨風廉政建設雙贏的目的。
總的看，大家在已有成效的基礎上，進一步達成共識，增強了懲防體系建設融入企業經營管理的自覺性。我們應當讓這些經驗、做法首先在國有企業內部得到很好的推廣，進一步完善各種有效管用的工作機制和辦法。
三、國有企業懲防體系建設的推進措施
國有企業懲防體系建設是推進國有企業健康持續發展的重要保證。如何做實、做細、做出成效，是深入推進國有企業懲防體系建設的重大課題。必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的戰略方針，注意把握和體現胡錦濤總書記在十七屆中央紀委二次全會上強調的“改革創新、懲防并舉、統籌推進、重在建設”的基本要求，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設，努力拓展從源頭上防治腐敗工作領域，扎實取得國有企業反腐倡廉建設的成效。
（一）在工作思路上，把懲防體系植于企業內部控制和風險管理制度之內、融入企業經營管理體系之中。
在企業發展戰略層面，一是結合學習實踐科學發展觀活動，切實加強國有企業領導人員黨性修養和作風建設。用紀律教育、案例教育、警示教育等形式，著力增強宗旨觀念，提高實踐能力，強化責任意識，樹立正確的業績觀和利益觀，增強黨的紀律觀念。正確處理加強黨性修養與遵循市場經濟規則的關系，自覺抵制不良風氣的侵蝕。二是以學習貫徹《若干規定》為重點，增強廉潔從業意識。按照《若干規定》的要求，對涉及經營管理等活動，從制度、流程上認真梳理，把廉潔從業要求落實到企業權力運行的全過程，實現廉潔從業工作與企業改革發展、經營管理相互融合并促進。要統籌兼顧、協調推進，避免廉潔從業與企業其他工作脫節，形成“兩張皮”，努力使廉潔從業機制與干部管理、考核評價等機制有機銜接，發揮整體效應。三是加強企業廉潔文化建設，營造依法經營、誠實守信、廉潔從業的良好氛圍和環境。
在企業管理流程層面，一是以完善現代企業制度和公司治理結構為重點，科學配置企業決策權、執行權和監督權。繼續推進具有中國特色國有企業公司治理模式，建立董事會決策事項的確定、執行、監督、反饋等一系列制度，董事會要真正發揮作用，重要決策不能一個人說了算。對于未進行董事會試點的企業，推進黨委（組）書記和總經理分設，避免權力過于集中。二是以完善“三重一大”集體決策制度為重點，進一步健全企業決策、經營、管理制度。逐漸完善“三重一大”集體決策制度并嚴格落實。中央紀委即將印發規范國有企業“三重一大”集體決策事項的意見，我們要認真學習貫徹。三是規范業務流程，讓權力在“陽光”下運作。建立由制度、流程和關鍵控制點組成的全面風險管理體系，把懲防體系的指導思想、基本要求有效根植于企業經營管理，形成“事事有制度覆蓋、人人受程序約束”的監管局面。在決策管理、財務管理、資產管理、績效管理、審計稽核、社會責任、風險管理等內控關鍵程序和環節上，逐步建立一整套規范的授權審批制度、責任聯簽制度、內部審計制度和責任追究制度等；在投資、擔保、抵押等事項的管理權限上，形成風險識別、監測、控制和化解機制，從源頭上規范領導人員、有業務處置權人員的經營管理行為和廉潔自律行為。
在重要崗位和關鍵環節層面，一是加強重要崗位和關鍵環節監督。認真查找重要崗位權力運行中的風險點，作為監控重點，根據企業管理流程和重要崗位職責確定監控內容。注重效能監察、專項檢查，運用現代管理手段加強監督。二是以發生在企業領導人員和重要崗位人員中濫用職權、失職瀆職的案件為重點，堅決查辦違紀違法案件。三是發揮查辦案件的治本功能。加強對查辦案件的分析，編寫警示教育案例或視頻資料，剖析案發原因，把握規律，完善重大案件通報制度，針對問題加強和改進企業管理，增強預防和警示作用。
（二）在責任機制上，發揮黨風廉政建設責任制的優勢。
一是企業主要負責人切實承擔起企業經營管理和反腐倡廉建設的“一崗雙責”，加強對懲防體系建設的領導。企業主要負責人要嚴格執行黨風廉政建設責任制，對懲防體系建設的重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦。企業懲防體系建設領導機構要將責任層層分解，落實到組織，落實到崗位，使各級領導班子和業務部門真正做到管人與管事相結合，管業務與加強反腐倡廉建設相結合。二是將懲防體系建設情況與企業領導班子經營業績考核、“四好”班子建設考核等掛鉤。按照推進懲防體系建設檢查辦法的要求，加強監督檢查，以懲防體系建設進展情況作為考核內容，采取民主生活會、述廉議廉、民主測評、組織考核、巡視督導、上報年度反腐倡廉建設報告和工作考核等途徑開展考核，依據考核情況進行綜合評價，評價結果記入領導人員廉政檔案，并作為對領導人員業績評價、薪酬核定、獎勵懲處、崗位調整、選拔任用的重要依據。三是企業紀檢監察機構協助黨委制定懲防體系建設總體規劃和實施方案，組織協調職能部門和所屬企業抓好各項任務落實。
（三）在領導機制上，探索創新，勇于改革。
一是在國有企業領導體制改革方面，形成決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約的機制，破解同級監督難的難題。體制機制創新既是國有企業懲防體系建設的重點，也是亟待解決的難點。紀檢監察機構承擔著組織協調職責，要善于從監督角度發現和研究問題，從創新體制機制的層面提出問題，向有關方面和上級機關反映，積極推動和配合這些方面的改革。二是積極探索紀檢監察機構融入法人治理結構。在集團公司層面，可以探索紀檢監察、審計和所出資企業監事會合署辦公，由紀委書記（紀檢組組長）統一領導和協調。在所出資企業層面，強化出資人監督的理念，全資公司監事會成員除職工代表外均由集團委派，控股公司監事會成員由集團推薦、經股東會選舉產生，依法強化監事會對所出資企業董事會和經理層的有效監督。按照“雙向進入、交叉任職”的原則，所出資企業的監事會主席和紀委書記可由一人擔任，負責組織領導和協調本單位監督工作。三是推進監督資源整合。企業里的監督機構不少，但是監督的力量與效果不對稱，按照公司法、黨章以及公司章程的規定，有的可以整合，有的還不能整合。針對企業的不同情況，條件允許的可以部分整合；暫時不具備整合條件的，要建立聯席會議制度等工作聯動機制，信息共享，協調溝通，形成監督合力，增強監督實效。
（四）在目標效果上，求真務實、注重效率。
一是切實改進工作指導方式。要立足出資人角度，遵循企業經營管理規律，站在促進和保證國有企業改革發展穩定的高度，理清懲防體系建設的工作思路，選準結合點，把握工作重點；加強統籌協調，注意結合不同時期、不同階段影響國有企業改革發展的主要矛盾、關鍵環節和突出問題，集中精力，從懲治和預防腐敗的角度認真加以解決；要堅持深入企業基層解難題，不見成效不撒手。二是努力發揚敢于較真的精神。正視企業懲防體系建設的問題，積極主動地去研究解決，不推諉扯皮；屬于體制機制問題的，要通過聯席會議等形式向有關部門提出意見和建議，不等不靠；既敢于跟自己較真，又敢于跟別人較真，不當“老好人”，及時糾正和解決工作中的問題。三是講求效率，抓出成效。國有企業的懲防體系建設既要按照《實施綱要》和《工作規劃》的要求如期完成；又要注重效率，講究成本控制。懲防體系建設每一項工作都必須從企業管理角度，借助先進的管理手段和技術，去挖掘降低成本和獲取效益的潛力，發揮整體合力，減少資源的內耗和信息不對稱，實現溝通“零距離”、工作“零缺陷”，用“小支出”真正換得企業健康持續發展這個“大回報”。
國有企業探索實踐懲防體系建設取得的成效還是初步的，我們還要按照中央的要求，結合完善國有資產管理體制和深化企業改革發展的實際，以點帶面，推動全局，在國有企業反腐倡廉建設中，更加扎實、更加具體、更有成效地推進懲防體系建設，保證和促進企業健康穩定發展。